Congrès du CLAE 12 et 13 novembre 2011 (2)
Statut et participation
des citoyens de nationalité étrangère
Document N°2- CLAE
1. Les politiques
européennes d’immigration
2. Politique
nationale d’immigration
3. Droits et
participation politiques
4. Nationalité
5. Lutte contre les
discriminations
Si
la construction de l’Union européenne a permis une évolution positive vers la
libre circulation des citoyens à l’intérieur de l’Union, elle a dressé des murs
administratifs quant à l’accès de ce territoire aux populations des pays tiers
à l’Union. La voie empruntée est celle d’une politique commune de fermetures
des frontières, de contrôle de l’immigration.
Depuis
le 6e Congrès en 2006, la législation nationale en matière d’immigration et
d’asile a profondément changé afin de transposer les directives européennes
dans le droit national. Les réformes législatives ont abouti aux textes
suivants :
·
la
loi du 1er juillet 2011 modifiant la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre
circulation des personnes et l'immigration et la loi modifiée du 5 mai 2006
relative au droit d'asile et à des formes complémentaires de protection,
·
la
loi du 16 décembre 2008 concernant l'accueil et l'intégration des étrangers au
Grand-Duché de Luxembourg,
·
la
loi du 23 octobre 2008 sur la nationalité luxembourgeoise,
·
la
loi du 13 février 2011 portant modification de la loi communale modifiée du 13
décembre 1988 et de la loi électorale modifiée du 18 février 2003,
·
la
loi du 28 novembre 2006 sur l’égalité de traitement.
Si
le Clae salue certaines avancées importantes, il n’en reste pas moins un
observateur critique des politiques d’immigration nationales et européennes qui
mettent en mouvement une citoyenneté hiérarchisée. En effet, les résidents d’un
même pays sont actuellement catégorisés selon des statuts aux droits
politiques, sociaux et économiques variables produisant parfois des situations
profondément injustes. Ces questions interpellent le Clae qui revendique une
pleine égalité des droits et des devoirs entre tous les citoyens résidents du
pays et propose que la citoyenneté ne se fonde plus sur la nationalité mais sur
la résidence.
1. Les politiques
européennes d’immigration
L’instauration
par l’Union européenne de politiques communes en matière d’asile et
d’immigration est apparue dans les années 1990, notamment avec
l’institutionnalisation en 1997 de l’espace Schengen par le Traité d’Amsterdam
visant à la libre circulation des biens et des personnes à l’échelle
européenne. Ce traité marque aussi la volonté d’une politique européenne
commune en matière d’immigration et d’asile. Ses objectifs affinés ensuite lors
du Conseil européen, sont la lutte contre l’immigration clandestine,
l’élaboration d’un projet communautaire du droit d’asile et le traitement
équitable des ressortissants issus d’un pays tiers à l’Union européenne. Un
droit européen « harmonisé » en matière d’asile et d’immigration
apparaît à cette époque comme une valeur ajoutée, car il participe non
seulement à protéger les nouvelles frontières de l’espace Schengen, mais aussi
à protéger les immigrés et à uniformiser leur statut juridique. Toutefois,
depuis le début des années 2000 et particulièrement suite aux attentats du 11
septembre 2001, une politique de sécurisation des frontières et de lutte contre la criminalité renforce le
contrôle des frontières de l’espace communautaire et rend difficile la
politique d’ouverture entamée par le traité d’Amsterdam et le sommet de
Tampere. La lutte contre le terrorisme est devenue une priorité au sein de
l’Union. La « résécurisation » de l’espace commun marque le début du
revirement de l’Union européenne en faveur d’une immigration
« choisie » et de la lutte contre les immigrés « illégaux »
au détriment d’une communautarisation effective de l’asile et de l’immigration.
Ainsi,
le programme de La Haye adopté en 2004 insiste sur la mise en place du Système
d'information des visas (SIV), une base de données biométriques,
ainsi que sur la création d'un « Fonds européen pour le retour ». Le
programme prévoit également une politique d’externalisation en matière d’asile.
Cette politique consiste à délocaliser l'accueil et l'hébergement des
demandeurs d'asile, ainsi que le traitement de leurs demandes, dans des lieux
situés à proximité des frontières de l'Union européenne, et dans les pays dont
les demandeurs sont originaires ou par lesquels ils transitent.
Parallèlement,
l'Union européenne a créé en 2004, par un règlement,
l'Agence européenne pour la gestion de
la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de
l'Union, plus communément appelée Frontex, afin de gérer en commun
les frontières extérieures des États membres. Une « patrouille européenne
contre l'immigration clandestine » a été créée en 2006.
Le
Conseil
européen des 15
et 16 octobre 2008 adopte ensuite le
Pacte européen sur l'immigration et l'asile, proposé par la France. Le pacte
instaure la primauté de la politique sécuritaire sur l’harmonisation des
législations nationales en faveur de l’asile et de l’immigration des
ressortissants de pays tiers.
Le
renforcement de la lutte antiterroriste par un contrôle accru des frontières a
un impact négatif sur la politique d’asile et d’immigration ainsi que sur
l’inscription citoyenne dans la société d’accueil. Celle-ci est devenue
restrictive et consiste à réduire au minimum les droits des ressortissants de
pays tiers, en particulier ceux des groupes les plus vulnérables. Tout en
reconnaissant le rôle de l’immigration économique face au vieillissement
démographique, l’immigration est conçue comme une solution utilitaire à court
terme. Pour répondre au concept de l’immigration « choisie », les
gouvernements ont pris des mesures comme la « carte bleue » pour permettre
l’entrée de travailleurs hautement qualifiés ainsi que l’accès à certains
droits sociaux et économiques fondamentaux pour les immigrés de pays tiers
résidant légalement. Selon cette nouvelle conception, les personnes en
immigration deviennent des unités économiques, évalués uniquement sur base du
travail fourni et non en fonction de leur apport socio-culturel.
Ces
réformes ont des conséquences tragiques pour de nombreux candidats à
l’immigration. Depuis 2002, plusieurs milliers de personnes ont perdu leur vie
en tentant de traverser la Méditerranée sur des embarcations de fortune. En
2010, sur près de 230 000 demandes d'asile 75% ont été
rejetées.1
Ce
discours sécuritaire s’est répété début 2011 suite aux « révolutions »
qui ont bouleversé le « monde arabe ». Très vite, certains pays
membres de l’Union se sont inquiétés des répercussions migratoires de ces
mouvements, allant jusqu’à remettre en cause le principe même de la libre
circulation et ainsi les principes fondamentaux de la construction européenne.
Le
Clae rappelle que cette immigration est non seulement la conséquence
d’importantes disparités, économiques, politiques, culturelles et
démographiques entre le Nord et le Sud, mais elle répond également à une
nécessité économique et démographique des sociétés européennes. L’Union
européenne doit se baser sur des valeurs fondamentales communes et cohérentes
qui respectent la dignité et les droits fondamentaux de chaque être humain. Le
Clae revendique une harmonisation des politiques d’immigration intégrant
l’égalité de traitement entre ressortissants de l’Union européenne et
ressortissants de pays tiers à l’Union. Dans
cette perspective, il demande que le Luxembourg soutienne les propositions
suivantes :
·
que
l’Union européenne, ancienne terre d’émigration et d’immigration, réaffirme ses
valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité,
d’État de droit et qu’elle se donne ainsi les moyens de repenser sa politique
d’immigration. Une politique axée sur la répression, le tri et l’utilitarisme
n’est pas à nos yeux une solution à long terme ;
·
que
les États européens cessent de criminaliser l’immigration irrégulière et
envisagent des solutions humaines et pragmatiques respectant l’égale dignité de
l’homme ;
·
de
mettre fin aux accords bilatéraux de main-d’œuvre, qui multiplient les régimes
spécifiques au mépris des droits individuels des travailleurs ;
·
une
libre circulation effective (droit de voyager, de résider, d’étudier, de
travailler) au sein des pays membres de l’Union après un an de séjour dans un
pays membre ;
·
des
garanties pour le maintien du droit de vivre en famille et un droit absolu au
regroupement familial ;
·
l’institution
d’une carte d’identité européenne selon un modèle uniforme pour tous les
résidents après un an de séjour ;
·
l’égalité
de traitement en matière de rémunération, de conditions de travail, de sécurité
sociale ainsi que d’allocations familiales, sociales et scolaires ;
·
le
droit de vote aux élections communales et européennes étendu à tous les
résidents dans les mêmes conditions.
« L’Europe des citoyens
»
Le
processus d’unification européenne doit évoluer vers la construction beaucoup
plus rapide d’une « Europe des citoyens ». Actuellement, le Parlement européen,
expression de la volonté populaire, a obtenu un pouvoir de co-décision en
matière d’asile et d’immigration. Le Clae considère toutefois qu’il est urgent
d’attribuer au Parlement européen un pouvoir constituant qui permettrait de
réaliser une vraie Union politique européenne, comblant le déficit démocratique
actuel.
Le
Clae se prononce par ailleurs pour que l’Union européenne et les pays membres
s’emploient à réduire les différences entre les citoyens - nationaux, résidents
communautaires résidents des pays tiers - de manière à aboutir à courte
échéance à des droits et devoirs identiques applicables à tous les citoyens
demeurant sur le territoire de l’Union.
Il
est nécessaire que la dimension économique et financière de l’Europe soit
complétée par une politique sociale qui en atténue les effets les plus pervers
et protège les couches les plus défavorisées de la population. Les législations
sociales respectives doivent évoluer vers une législation communautaire
ambitieuse, respectueuse des droits des citoyens nationaux et de tous les
résidents quelque soit leur nationalité.
Le Clae se prononce pour qu’une vraie assemblée constituante
européenne rédige un nouveau projet de Traité Constitutionnel, inspiré par une
vision fédéraliste de l’Europe et que celui-ci soit voté au suffrage universel
par tous les citoyens européens
2. Politique nationale d’immigration
Au
Luxembourg, les ressortissants de pays tiers à l’Union représentent environ 6%
de la population totale. Une politique d’immigration volontariste passe
nécessairement par des mesures pour faciliter l’accès à l’emploi, le séjour, le
regroupement familial, ainsi étendre les droits de citoyenneté.
2.1. L’entrée et le séjour
En
2008, le Luxembourg met sa politique nationale d’immigration au diapason de l’Union
européenne. Le pays procède à une importante réforme législative en votant la
loi sur la libre circulation des personnes et l’immigration (loi du 29 août
2008). Cette loi distingue deux
catégories de citoyens : les ressortissants de l’Union européenne et les
ressortissants de pays tiers à l’Union.
Tout
citoyen de l’Union européenne a un droit d’entrée et de séjour au Luxembourg
pour une période allant jusqu’à trois mois, s’il dispose d’une carte d’identité
ou d’un passeport en cours de validité. Passé ce délai, il devra disposer d’un
logement et soit exercer une activité salariée ou indépendante, soit disposer
de ressources suffisantes, soit être inscrit dans un établissement scolaire
public ou privé agréé pour lui voir délivrer une attestation d’enregistrement.
Les formalités administratives sont réduites au strict nécessaire. Après cinq
années de séjour ininterrompu, il pourra disposer d’un droit de séjour
permanent.
Pour
un séjour de plus de trois mois, un ressortissant d’un pays tiers à l’Union
européenne devra être en possession d’une autorisation de séjour. Sauf cas
exceptionnel, la demande doit être introduite avant l’entrée sur le territoire.
La nouvelle législation énonce onze titres de séjour.
La
loi instaure, par ailleurs, un titre unique couvrant à la fois le travail et le
séjour. Si la procédure administrative est simplifiée, l’autorisation de séjour
en vue d’une activité salariée reste conditionnée par certains principes
immuables telle la préférence communautaire sur le marché de l’emploi ou les
intérêts économiques du pays. Durant la première année, si le salarié ne peut
changer de secteur de travail ou de profession, il pourra cependant changer
d’employeur. Le titre de séjour est ensuite renouvelé sur demande pour une
durée de deux ans, toujours dans le même secteur d’activité. Le deuxième
renouvellement et chaque renouvellement consécutif, donnera droit à un titre de
séjour de trois ans, pour toute profession dans tout secteur. L’autorisation de
séjour du travailleur indépendant est, quant à elle, liée à la nature de
l’activité professionnelle qui devra notamment servir les intérêts économiques,
sociaux ou culturels du pays. La nouvelle législation énonce clairement dans
son exposé des motifs qu’il s’agit de « se
donner les moyens d’une immigration en relation avec les besoins de l’économie
luxembourgeoise ». Il s’agit de restreindre une certaine immigration tout
en encourageant une autre. Le Luxembourg, à l’instar de l’ensemble des pays de
l’Union européenne, entend en effet attirer une main-d’œuvre hautement
qualifiée nécessaire à son développement économique. Ainsi, le travailleur
hautement qualifié, de même que le sportif professionnel se voient attribuer
une autorisation de séjour de trois années.
La
loi transpose également dans la législation nationale le droit au regroupement
familial. Tout ressortissant de pays tiers séjournant au Luxembourg depuis un
an aura le droit de faire venir sa famille dès lors qu’il dispose d’un logement
adéquat, de ressources suffisantes et d’une assurance maladie. Les personnes
pouvant faire l’objet d’un regroupement familial sont le conjoint, les enfants
mineurs à charge et, sous certaines conditions, les ascendants.
La
loi prévoit finalement des cas particuliers d’autorisation de séjour, comme le
séjour pour motifs exceptionnels, le séjour des personnes bénéficiaires d’un
traitement médical, des personnes victimes de la traite des êtres humains.
L’autorisation de séjour pour motifs exceptionnels est une disposition
nationale qui permettra une certaine régularisation au cas par cas de personnes
en situation irrégulière, sous condition d’un séjour continu de huit années et
avoir habituellement travaillé ou d’une scolarisation de six années lorsque la
demande de régularisation est introduite à l’âge de la majorité.
Un
ressortissant d’un pays tiers qui a séjourné légalement sans interruption au
Luxembourg durant cinq années pourra demander le statut de résident de longue
durée à la condition qu’il dispose de ressources suffisantes sans recourir au
système d’assistance sociale, d’un logement approprié et d’une couverture
d’assurance maladie. Outre ces conditions, la législation souligne la prise en
considération du degré d’intégration lors de l’examen de la demande. Ce statut
est valable pour une durée de cinq années renouvelable de plein droit sur
demande. Le résident de longue durée bénéficiera des mêmes droits que le
ressortissant d’un pays de l’Union dans un certain nombre de domaines
socio-économiques – que la loi ne précise pas – dont la libre circulation à
l’intérieur de l’Union européenne. Ce statut ne pourra cependant pas être
accordé aux réfugiés, aux personnes bénéficiant d’un statut de protection
temporaire ou encore aux personnes séjournant sur le territoire de façon
temporaire comme les travailleurs saisonniers ou salariés détachés.
La
loi traite également des limitations à l’entrée et au séjour, des procédures de
refus, de l’expulsion et des contrôles. Une personne qui a fait l’objet d’un
refus d’entrée sur le territoire est maintenue dans la zone d’attente située
dans l’aéroport, le temps nécessaire à son départ lequel ne peut dépasser
quarante-huit heures. Au-delà de ce délai, elle sera placée en rétention. Le
refus de séjour comporte l’obligation de quitter le territoire endéans un
certain délai. Une interdiction de séjour peut être accompagnée d’une
interdiction d’entrée sur le territoire d’une durée maximale de cinq
années. La législation établit une
distinction entre expulsion et éloignement. L’expulsion assortie d’une
interdiction d’entrée d’une durée maximale de dix ans, signifie l’obligation de
quitter le pays sans délai. La décision d’éloignement quant à elle indique
l’obligation de quitter le territoire endéans un mois de manière volontaire ou
sinon de manière forcée. Lorsque l’exécution d’une mesure d’éloignement est
impossible, la personne est placée en rétention.
Le
texte législatif renforce les mesures
de contrôles, notamment celles destinées à vérifier si les conditions
pour l’entrée et le séjour sont remplies. Pour cela, les autorités se réservent
un large droit d’accès à des fichiers de traitement de données à caractère
personnel. Parmi les sanctions encourues, il y a un durcissement des sanctions
liées à l’aide à l’immigration illégale, notamment celle des employeurs occupant
des travailleurs en situation irrégulière.
Bien que cette réforme législative réponde à certaines propositions et revendications du mouvement associatif, le Clae considère qu’une première évaluation peut être faite après ces trois premières années d’application et formule les propositions ci-après.
En matière d’accès au
travail, le Clae demande :
·
la
suppression de la condition du contrat de travail assujettie à la demande
d’autorisation de séjour et l’instauration d’un « permis provisoire pour
recherche de travail » ; en effet, l’obligation actuelle d’entrer au
Luxembourg avec un contrat de travail est non seulement inefficace voire
pervers, il produit, en nombre, des situations d’immigration irrégulière ;
·
les
autorisations de séjour doivent pouvoir être accordées sur base de promesses
d’embauche.
·
le
système actuel du permis unique : « titre de séjour pour travailleur
salarié » est trop restrictif en limitant l’accès pendant 3 ans à un seul
secteur de travail ; le libre accès au marché de l’emploi devrait être
garanti au bout d’un an.
·
un
assouplissement des conditions d’obtention d’une autorisation de séjour pour
motifs exceptionnels (régularisation) ; Actuellement, une autorisation de
séjour de ce type (soit une régularisation sur place) peut être accordée sous
condition d’apporter notamment la preuve d’une relation de travail durant au
moins huit années ; ce délai doit être réduit et les personnes doivent
pouvoir apporter toute sorte de preuve de séjour continu ;
·
l’abandon
progressif de la « préférence communautaire » pour toute personne
résidant depuis au moins une année au Luxembourg ;
·
l’accès
à la fonction publique pour les citoyens de pays tiers à l’Union au même titre
que les citoyens de l’Union.
En matière d’accès au territoire pour
études, stages, formation, le Clae demande :
·
l’accès
aux études au Luxembourg ne doit pas être limité aux étudiants les mieux lotis
en écartant les étudiants issus de milieux plus modestes ; pour ce faire,
le Luxembourg doit prévoir la possibilité pour les étudiants, quelque soit la
formation choisie, d’occuper un emploi à durée limitée de 20 heures / semaine,
et ce dès l’obtention du titre de séjour ;
·
idéalement,
un système de bourses devrait permettre d’aider à former de jeunes cadres destinés à intégrer utilement le marché
du travail du pays d’origine, ou le Grand-Duché.
·
les
étudiants de pays cibles de la coopération luxembourgeoise devraient pouvoir
bénéficier de bourses d’études des autorités luxembourgeoises pour pouvoir
faire les études supérieures au Luxembourg ;
·
les
autorités luxembourgeoises devront investir dans une offre suffisante de
logements accessibles pour pouvoir accueillir les étudiants étrangers.
En matière de regroupement
familial, le Clae demande :
·
tous
les ressortissants des pays tiers séjournant légalement depuis au moins un an
au Grand-Duché de Luxembourg et disposant d’un revenu stable et d’un logement
adéquat doivent pouvoir être rejoints par le conjoint, les enfants mineurs ou
majeurs ainsi que par les ascendants à charge de manière automatique ;
·
les
demandes de regroupement familial doivent être traitées de façon diligente ;
le délai de traitement d’une demande ne devrait pas dépasser la durée de six mois.
·
les
membres de la famille rejoignant devraient immédiatement avoir accès au marché
de l’emploi sans devoir passer par le test du marché de l’emploi (vérification
de la priorité d’embauche communautaire).
En matière d’éloignement et
afin d’avoir un cadre juridique plus humain et cohérent, le Clae demande :
·
l’institution
en cas de décision d’éloignement de voies de recours judiciaires avec
effet suspensif ;
·
le
respect des droits fondamentaux lors de la mise en œuvre des décisions
d’éloignement ; l’interdiction absolue de certaines pratiques, tel que
l’usage disproportionné de la force, devrait être précisé dans la législation
actuelle. Pour cela, le législateur devrait se baser sur les vingt principes
directeurs du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe sur le retour forcé
de septembre 2005 ;
·
un
examen des conséquences d’un éloignement sur la situation de la personne et/ou
de la famille compte tenu de la situation du pays d’origine et des liens au
Luxembourg ;
·
l’interdiction
d’éloigner des personnes ayant leurs attaches familiales au Luxembourg ou des
liens d’insertion forts avec le pays d’accueil, même dans le cas d’une
condamnation pénale. Le principe de double peine ne peut être toléré. A cet
égard, il convient de rétablir l’ancien article 103 de la loi sur l’immigration
qui stipulait : « Avant de
prendre une décision de refus de séjour, de retrait ou de non renouvellement du
titre de séjour ou une décision d’éloignement du territoire à l’encontre du
ressortissant de pays tiers, le ministre tient compte notamment de la durée du
séjour de la personne concernée sur le territoire luxembourgeois, de son âge,
de son état de santé, de sa situation familiale et économique, de son
intégration sociale et culturelle dans le pays et de l’intensité de ses liens
avec son pays d’origine, sauf si sa présence constitue une menace pour l’ordre
public ou la sécurité publique ». Le
Congrès partage l’opinion de la Commission Consultative des Droits de l’Homme
selon laquelle « cet article répond
à la nécessité impérative d’équilibrer, d’un côté, l’impact négatif d’une
décision négative sur le respect de certains droits fondamentaux et, de
l’autre, les raisons objectivement valables qui amèneraient les autorités à ne
pas autoriser un étranger à séjourner au Luxembourg ».
En matière de droits
politiques, le Clae demande :
·
que
tous les ressortissants de pays tiers bénéficient des mêmes droits politiques
aux mêmes conditions que les citoyens de l’Union.
2.2. Le droit d’asile et la recherche de protection
internationale
Le
Luxembourg et l’Europe doivent rester des terres d’accueil pour les personnes
qui fuient la misère ou les injustices, les catastrophes naturelles, les
conflits, les guerres, les persécutions, les tortures ou la mort et qui ne
peuvent plus vivre dans leur pays. Or, les pays membres de l’Union européenne
ainsi que les autres pays « riches » n’accueillent qu’une toute
petite partie des personnes demandant l’asile. La grande majorité de ces personnes se déplace soit à
l’intérieur de leur pays, soit vers les Etats voisins.
Le
Clae rappelle les conclusions de la Présidence du Conseil européen de Tampere
(octobre 1999) : « Notre objectif est la
construction d’une Union européenne ouverte et sûre, pleinement attachée au
respect des obligations de la Convention de Genève sur les réfugiés et des
autres instruments pertinents en matière des droits de l’homme, et capable de
répondre aux besoins humanitaires sur la base de la solidarité ».
Le Clae estime qu’une
politique d’asile devrait davantage s’articuler autour des principes suivants :
·
l’examen
dans un délai raisonnable (une année au maximum) de la demande de protection
internationale selon les normes et garanties compatibles avec l’Etat de
droit ;
·
la
garantie de droits sociaux (éducation, formation, logement, etc.) des
demandeurs de protection internationale pendant toute la durée de la procédure
d’asile depuis leur entrée sur le territoire ;
·
l’accès
au marché de l’emploi pour tous les demandeurs de protection internationale
(tous statuts confondus) au bout de six mois de procédure. Ces personnes ne
doivent pas être soumises aux mesures régissant actuellement l’emploi de la
main-d’œuvre étrangère ;
·
les
mêmes droits et devoirs pour tous les refugiés quelque soit leur statut ;
·
pas
d’expulsion automatique en cas de refus du statut de réfugié ou d’un autre
statut de protection ;
·
le
principe du retour volontaire avec respect, dans la sécurité et la dignité de
la personne ainsi qu’une aide financière permettant aux concernés de se
réinstaller dans le pays d’origine ou, à défaut, dans un pays d’accueil de leur
choix ;
·
des
conditions d’existence dignes et humaines notamment au niveau du logement et de
la protection sociale pour les demandeurs d’asile déboutés de leur demande et
qui ne peuvent être éloignés dans des conditions de sécurité et de dignité vers
leur pays d’origine ;
·
des
perspectives de futur dans la société d’accueil après un période
déterminée ;
·
le
droit pour les bénéficiaires d’un statut de protection internationale (réfugiés
reconnus, protection subsidiaire) de bénéficier de la libre circulation au sein
de l’Union européenne ;
·
la
participation du Luxembourg aux efforts de réinstallation de réfugiés se
trouvant en-dehors du territoire de l’Union européenne et de relocalisation des
réfugiés se trouvant au sein des Etats membres ;
·
un
soutien financier pour les ONG aidant les réfugiés à s’installer et à
s’inscrire dans la société.
De
plus en plus de régions du monde étant frappées par la désertification ou les
inondations dues aux changements climatiques, le Clae considère que la question
du statut de refugié climatique devrait sérieusement être envisagée tant au
niveau européen qu’au niveau national.
2.3. L’immigration « irrégulière »
La
politique d’immigration du Luxembourg ainsi que des autres pays de l’Union est
une politique de répression de l’immigration irrégulière. Les disparités
économiques entre le Nord et le Sud, la fermeture des frontières de l’Union
européenne n’empêcheront pas des populations de rejoindre l’Europe au péril de
leur vie. La construction de murs – physiques ou législatifs – n’arrête
nullement le mouvement des migrations mais permet aux organisations criminelles
d’intervenir dans la gestion des flux migratoires et d’en tirer profit. De
plus, cette politique vient contredire les besoins de certains secteurs
économiques, notamment les plus pénibles et les plus mal rémunérés, qui
n’hésitent souvent pas à profiter de cette main-d’œuvre en situation précaire.
Le Clae considère qu’il est
urgent d’aborder la question de l’immigration « irrégulière » d’une
façon globale, cohérente et préventive et propose :
·
d’englober,
à côté de la sécurité intérieure et de la justice, le domaine des affaires
étrangères, de l’aide au développement et qui analyse l’immigration du point de
vue humain, démographique, économique, social, éducatif et psychologique ;
·
une
participation renforcée des Etats membres de l’Union européenne au
développement économique des pays d’origine s’appuyant sur les populations et
l’expérience et la connaissance du terrain des migrants ;
·
des
accords de coopération avec les principaux pays d’origine des personnes en situation
irrégulière ou bien avec des pays tiers d’accueil ;
·
un
contrôle démocratique et respectueux des droits de l’Homme du « Système
d’information Schengen » et autres mesures de contrôle. Les personnes
inscrites dans ces fichiers doivent en être informées et avoir la possibilité
de contester les informations les concernant ;
·
l’accès
au territoire de l’Union européenne et au Luxembourg des personnes demandeuses
de protection internationale.
Le Clae considère que la
législation sur l’entrée, le séjour et l’accès au travail doit intégrer les
instruments suivants :
·
une
procédure de régularisation avec des critères objectifs et publiés pour les
personnes en situation administrative irrégulière ;
·
des
sanctions pénales et financières sévères à l’égard des marchands de sommeil et
des employeurs qui exploitent une main-d’œuvre fragilisée vivant dans la peur
de l’expulsion. Mais, il ne serait pas juste non plus de pénaliser lourdement
des employeurs qui ont employé des personnes en situation irrégulière à des conditions
tout à fait acceptables. Un juste milieu s’impose ;
·
la
ratification de la Convention des Nations Unies sur la protection des droits de
tous les travailleurs migrants et des membres de leurs familles. Cette
convention fait obligation de reconnaître que tout migrant, quel que soit son
statut juridique, dispose d’un socle de droits inaliénables ;
·
une
protection minimale mais complète « maladie – maternité » de type
« couverture maladie universelle » pour toutes les personnes qui,
pour différents motifs, ne sont pas ou plus couvertes par l’assurance maladie.
2.4. Le centre de rétention
Le
« centre de rétention » tel que prévu par la loi du 28 mai 2009 vient
d’ouvrir ses portes. Désormais, le placement en rétention ne se fera plus au
sein de l’établissement pénitencier de Schrassig. Tout en considérant la
nouvelle infrastructure comme un progrès par rapport à la pratique
préexistante, le Clae considère que le Luxembourg n’a pas besoin d’un centre de
rétention utilisé comme une prison.
Ce
centre accueille les personnes demandeuses d’asile déboutées, immigrées en
situation irrégulière qui ont l’obligation de quitter le territoire et qui
refusent de le faire volontairement. Elles peuvent être placées en rétention
pour une période maximale de six mois. Une infraction aux règles de
l’immigration ou aux règles concernant l’asile ne justifie pas la privation de
liberté. D’autres mesures moins contraignantes sont possibles telles que
l’assignation à résidence.
Le Clae considère
que tout système de rétention devrait répondre aux critères
suivants :
·
la
rétention est une mesure tout à fait exceptionnelle et ne s’impose que s’il y a
des risques de troubles à l’ordre public ;
·
la
rétention ne devrait pas dépasser une durée maximale de 2-3 mois ; elle ne
doit être appliquée que pour des raisons connues et exceptionnelles et que
si des mesures moins contraignantes se sont révélées inefficaces
·
la
rétention est interdite pour les familles avec enfants et des groupes
vulnérables;
·
les
visites sont autorisées ;
·
des
périodes de rétention à répétition sont interdites, elles relèvent d’une
mauvaise gestion ; d’autres solutions doivent être trouvées.
2.5 L’Administration de l’Etat
La
création du Ministère de l’Immigration, compétent pour tout ce qui concerne
l’entrée et le séjour sur le territoire luxembourgeois (politique d’asile,
entrée et séjour, accès au travail, études, regroupement familial…) est une
amélioration importante par rapport à l’ancienne répartition ministérielle. En
vue d’une meilleure coordination et cohérence entre les administrations de
l’Etat chargées de mettre en œuvre la politique d’immigration et d’intégration,
le Clae propose :
-
que
l’on procède à un remaniement des compétences entre ministères afin d’avoir un
seul département ministériel
traitant des sujets relatifs à l’immigration et à l’intégration. Dans ce nouveau cadre la structure de
l’Office Luxembourgeois de l’Accueil et de l’Intégration (OLAI) relève de la
compétence d’un futur Ministère de l’Immigration et de l’Intégration.
3. Droits et participation
politiques
3.1. Elections communales
Sous
l’effet de la citoyenneté européenne introduite par le traité de Maastricht, la
loi du 28 décembre 1995 accorde aux citoyens de l’Union européenne le droit de
vote actif et passif aux élections communales, sous une condition de résidence
de 6 années au moment de l’inscription sur la liste électorale. En 2003, au
Luxembourg, les citoyens de pays tiers à l’Union européenne accèdent au droit
de vote actif aux élections communales aux mêmes conditions que les citoyens
ressortissants de l’Union européenne. La durée de résidence est réduite à 5
années. La modification de la loi électorale du 13 février 2011 accorde aux
citoyens de pays tiers le droit d’éligibilité ainsi qu’à tous les élus de
nationalité étrangère le droit d’accéder aux postes de bourgmestre ou
d’échevin. Cette avancée démocratique du Luxembourg est remarquable au regard
des autres pays de l’Union européenne.
Le
bilan des inscriptions montre que les résidents de nationalité étrangère
s’inscrivent durant les dernières semaines et jours précédant la clôture des
inscriptions, alors que quasiment aucune inscription n’est enregistrée entre
deux échéances électorales.
Les
campagnes d’information du Clae et d’autres associations, des autorités nationales,
des communes, des Commissions consultatives à l’Intégration, de certains partis
politiques et syndicats ont contribué à l’inscription sur les listes
électorales de plusieurs milliers
d’électeurs. Le taux d’inscription « approché » en 2011 est de 16,9
%. Ce pourcentage correspond au rapport entre les inscrits et les personnes
majeures de nationalité étrangère au jour des élections. Ces données ne prenant
pas en compte la résidence de 5 années, on peut situer le taux réel
d’inscription entre 20 et 25 %. Ce taux reste encore trop faible. S’il est
essentiel de poursuivre la sensibilisation des électeurs potentiels, il faut
également constater que l’obligation du vote est un frein à l’inscription sur
les listes électorales.
L’expérience
des élections communales et européennes montre que la participation des
électeurs de nationalité étrangère n’introduit pas de variations mesurables des
équilibres politiques. Cela ne
peut qu’inciter les autorités à réduire, voire annuler, les limitations encore
présentes dans les dispositions législatives.
Le
Clae doit maintenir son action de sensibilisation en direction des partis
politiques afin que ceux-ci ouvrent davantage leurs structures à l’ensemble des
citoyens du pays et qu’un nombre plus important de résidents de nationalité
étrangère participe en premier lieu à la vie interne des partis et ensuite à la
vie politique. La création de structures spécifiques au sein de certains partis
à destination des membres de nationalité étrangères ou des membres ne
communiquant pas en luxembourgeois peut être interprété comme un signe
encourageant à condition que ces structures ne deviennent pas des structures
alibi et que ces membres soient
associés au processus de prise de décision à l’intérieur des partis. Les partis
politiques ont présenté un certain nombre de candidats de nationalité étrangère
sur leurs listes pour les élections communales, mais ce chiffre demeure encore
très faible.
Afin de favoriser une
meilleure participation politique des résidents de nationalité étrangère le
Clae propose :
·
la
sensibilisation des résidents de nationalité étrangère entre deux échéances
électorales, par les autorités publiques locales ainsi que nationales et leur
association aux débats politiques locaux ;
·
la
traduction en temps utile des programmes-cadres pour les prochaines élections
communales ;
·
la
création de sites internet des partis politiques en langue allemande,
luxembourgeoise et française.
Le Clae propose les
modifications suivantes de la loi électorale communale :
·
l’abolition
les listes électorales séparées – électeurs luxembourgeois, électeurs
ressortissants de l’Union, électeurs de pays tiers à l’Union ;
·
l’abolition
de l’utilisation de couleurs différentes pour les convocations selon la
nationalité de l’électeur ;
·
la
possibilité de l’usage des trois langues prévues par la loi du 24 février 1984
sur le régime des langues, dans les débats du conseil communal et du collège
échevinal ; Les élus qui n’ont pas tous les mêmes connaissances
linguistiques doivent trouver un « modus vivendi » pour communiquer ;
le pragmatisme nous paraît préférable au dogmatisme.
3.2. Elections européennes
La citoyenneté européenne introduite par
le traité de Maastricht octroie aux citoyens de l’Union européenne le droit de
vote au Parlement européen. La loi du 28 janvier 1994 permet aux ressortissants
d’un autre Etat membre de l’Union d’élire les députés européens du Luxembourg.
La législation électorale conditionnait cependant ce droit de vote à une durée
de résidence de cinq années. Durée de résidence portée en 2008, au Luxembourg,
à deux années au moment de l’inscription sur la liste électorale.
Les élections législatives ayant lieu le
même jour que les élections européennes, le Clae insiste pour fixer deux dates
différentes à six mois d’intervalle au moins. Il considère en effet que les
enjeux tant nationaux qu’européens sont suffisamment importants pour engager
une véritable campagne électorale pour chacune des consultations.
Le
Clae insiste pour que les autorités luxembourgeoises défendent au niveau de
l’Union européenne :
·
une
harmonisation des législations électorales pour tous les Etats membres,
·
l’élargissement
du droit de vote au Parlement européen pour les citoyens ressortissants de pays
tiers installés sur le territoire d’un état de l’Union aux mêmes conditions que
les résidents de l’Union.
3.3. Elections législatives
Les élections législatives sont
actuellement uniquement réservées aux nationaux.
Le
Clae propose que :
3.4. Référendums au niveau national et local
Le Clae demande :
·
que tout résident au Luxembourg, quelque
ce soit sa nationalité, puisse participer aux referendums consultatifs.
3.5. Elections sociales et professionnelles
Bien
que les élections sociales relèvent spécifiquement du cadre
socio-professionnel, elles n’en demeurent pas moins une consultation citoyenne
importante. L’ensemble des salariés du pays, sans distinction de nationalité ni
de résidence, participe actuellement aux élections sociales. Il s’agit, par
ailleurs, de la seule forme de participation politique des non-résidents au
Luxembourg. Il est regrettable qu’un taux d’abstention très important tant du
côté des personnes de nationalité étrangère résidant au pays que du côté des
travailleurs frontaliers caractérise ces consultations qui, dans le cadre du
modèle social luxembourgeois, ont une grande importance.
L’action
du Clae et du monde associatif en général, de concert avec les organisations
syndicales, doit aboutir à une participation plus importante des salariés issus
de l’immigration aux élections et à la gestion des Chambres professionnelles et
des organes de sécurité sociale.
3.6. Participation aux Commissions consultatives communales
Les commissions consultatives
d’intégration (CCI - anciennement commissions consultatives communales pour
étrangers) instituées de manière obligatoire par règlement grand-ducal en 1989
ont montré, au cours de ces années, leur utilité mais aussi leurs limites.
Jusqu’en 1995, ces commissions
constituaient l’unique espace de représentativité dans la commune des personnes
de nationalité étrangère. L’Europe, la mondialisation ont rendu nécessaire une
conception plus ouverte de la citoyenneté, comme en témoignent l’extension du
droit de vote communal ou la réforme de l’acquisition de la nationalité
luxembourgeoise. Face à cette évolution, les commissions consultatives
d’intégration semblent figées dans leur
fonctionnement, compétences et composition. L’unique modification
apportée par la loi sur l’accueil
et l’intégration du 16 décembre 2008 porte sur leur statut rendu obligatoire
dans toutes les communes.
Le Clae propose que soient redéfinies la finalité et la
composition des CCI. Une révision du règlement grand-ducal fixant leur
organisation est souhaitable.
Une de leur mission pourrait être un
travail de lien social, notamment dans les plus grandes communes, afin de
prévenir la formation éventuelle de ghettos nationaux ou sociaux. Ces
commissions pourraient être chargées de revitaliser la vie locale, la vie des
quartiers et de proposer aux décideurs politiques des mesures au niveau
culturel, éducatif ou social. Elles devraient également avoir la mission de
favoriser la participation à la vie politique communale des citoyens. Leur avis
devrait être obligatoirement demandé notamment en matière d'accueil et
d'intégration, de participation aux élections communales, de création de logements et
d’organisation scolaire.
Elles
pourraient avoir une activité complémentaire ou transversale au sein du corps
communal composé déjà de nombreuses autres commissions (jeunesse, culture,
égalité des chances…) au sein desquelles, par ailleurs, la présence des
personnes de nationalité étrangère est marginale.
Le Clae propose que la participation des résidents de
nationalité étrangère à toutes les commissions communales soit favorisée, voire
rendue obligatoire.
3.7. Participation au Conseil national pour étrangers
Le
Conseil national pour étrangers (CNE) est un organe consultatif du gouvernement
régi par la loi sur l’accueil et l’intégration du 16 décembre 2008. Faute de règlement d’application de la
nouvelle législation, le CNE n’a pu être renouvelé à l’échéance de son mandat
en 2010.
Le
Clae constate sa faible représentativité, son fonctionnement peu performant
ainsi que le nombre réduit d’avis demandés par le gouvernement. De nombreuses
propositions de réforme de cet organe ont été présentées par le Clae, par
d’autres organisations ainsi que par le CNE lui-même. Un objectif raisonnable
serait de rendre cet organe le plus représentatif possible aux prérogatives
proches de celles des Chambres professionnelles avec des avis obligatoires.
Selon
le Clae, le seul moyen pour lui assurer une représentativité sans faille est
son élection directe par tous les résidents de nationalité étrangère. Or, les
autorités ne semblent pas vouloir aller dans le sens d’une élection au suffrage
universel. Si la représentativité du CNE n’est pas assurée, le Clae se demande
si le supprimer ne clarifierait pas la situation. Le Clae propose en
alternative la constitution d’un Conseil Supérieur nommé par le Parlement sur
base de propositions venant des forces vives du pays et composé de personnes
ayant les compétences nécessaires.
4. Nationalité
La
loi du 23 octobre 2008 sur la nationalité luxembourgeoise a ouvert la voie à la
pluralité des nationalités et instauré un double droit du sol. Cette nouvelle
législation a constitué une réforme importante de la naturalisation, tant au
niveau des conditions qu’au niveau de la procédure.
Cependant,
le Clae invite le Parlement à amender la législation actuelle afin d’introduire
les dispositions promues par le Clae relatives au droit du sol. Le Clae considère en effet que tous les
enfants nés sur le sol luxembourgeois et dont au moins un des parents y réside
légalement sont les enfants de ce pays et doivent avoir droit, dès la
naissance, à la nationalité luxembourgeoise à côté de celle des parents. La loi
s'inscrirait ainsi en concordance avec la conception actuelle de la place de
l'enfant dans la société, c’est-à-dire non pas un objet mais un sujet de
droit.
La
connaissance de la langue luxembourgeoise parlée est une des conditions à
l'acquisition de la nationalité luxembourgeoise via la procédure appelée de la
« double nationalité ». Ainsi, tout candidat doit passer des épreuves
« Sproochentest Lëtzebuergesch » organisées par l'Institut national des langues
(INL). Parce que le Clae reconnaît et accepte la valeur
de la langue luxembourgeoise comme un élément du devenir citoyen au Luxembourg,
nous ne nous sommes pas opposés à la demande d’un certain niveau de
connaissance du luxembourgeois pour accéder à la nationalité, mais nous
estimons que le niveau requis aurait du être basique et approprié à la réalité
des facilités mises à la disposition pour leur apprentissage. Un niveau B1 en compréhension et un
niveau A2 pour l'expression orale (selon les niveaux fixés au cadre européen
commun de références pour les langues développé par le Conseil de l'Europe)
sont exigés. Le Règlement grand-ducal a fixé aussi une dispense de ce test
linguistique pour tous les candidats à la nationalité arrivés au Luxembourg
avant 1984, décision justifiée par le fait que c’est seulement après la Loi du
24 février de 1984 sur le régime des langues que le multilinguisme est devenu
une réalité légale.
L'Institut
national des langues (INL) est donc une pièce fondamentale dans la procédure de
l'acquisition de la nationalité. Cependant pour les cours de luxembourgeois à
l'INL, les places deviennent chères voire rares, notamment pour les salariés
qui ne peuvent se libérer avant 19 heures. Et pour cause, l'INL table davantage
sur la plage horaire 17h15-18h55. Pour les débutants (niveau A.1.1), pas moins
de trois classes ont été mises à leur disposition à ce moment là contre une
seulement entre 19h00 et 20h40. C'est presque le même scénario quand on passe
au niveau A.2.1 et cela empire même dans les niveaux supérieurs. C'est un fait
que cela entrave non seulement la possibilité d'accès à la nationalité
luxembourgeoise mais également l'intégration dans la société luxembourgeoise.
L'INL argue des problèmes de ressources.
Le Clae demande :
- que
le délai de résidence pour acquérir la nationalité luxembourgeoise soit fixé à
un maximum de 5 années (voire 3 années) ;
- que
la demande en naturalisation puisse être introduite avant l’échéance de la
période de résidence ;
- que
les dispositions plus favorables contenues dans l’ancienne loi – notamment la
durée de résidence réduite pour les personnes mariées avec un ressortissant
luxembourgeois – ainsi que pour les réfugiés reconnus - soient de nouveau
introduites;
- que
des conditions raisonnables, par exemple une attestation de participation à des
cours et une connaissance de base du luxembourgeois, puissent constituer la
preuve d’une volonté d’intégration et de participation dans la communauté
nationale, intégration prouvée tous les jours par d’autres valeurs que la seule
connaissance de la langue luxembourgeoise ;
- que
les enfants nés au Luxembourg bénéficient de la nationalité luxembourgeoise
tout en conservant également celle de leurs parents. Afin de préserver sa
liberté de choix, l’enfant pourra renoncer à la nationalité luxembourgeoise
lors de sa majorité.
5. Lutte contre les discriminations
En
transposant les deux directives européennes 2000/43 et 2000/78 dans la loi du
13 mai 2008 portant sur l’égalité de traitement entre hommes et femmes, le
Luxembourg s’est donné une législation de lutte contre les
discriminations. La création du
Centre d’égalité de traitement (CET) semblait ainsi une nouvelle positive dans
la lutte contre les discriminations. La nouvelle législation en vigueur reste
malheureusement peu connue de la population. Dans le cadre d'un sondage financé
par le programme communautaire PROGRESS pour l'emploi et la solidarité sociale
(2007-2013), l'observatoire des discriminations a réalisé une étude auprès d'un
échantillon représentatif de la population résidente du Luxembourg âgée de 15
ans et plus. Face aux situations de discrimination, 53% des personnes avouent
n’avoir rien fait, 22% ont interpellé la personne responsable, 6% ont porté
plainte.
Il
est évident que toute législation en matière de lutte contre les
discriminations, si performante soit-elle, est insuffisante si elle n’est pas
accompagnée de moyens sur le terrain permettant de renforcer la
sensibilisation, l’information et la formation.
Le Clae propose :
· que
le Centre pour l’Egalité de Traitement bénéficie d’un renforcement des moyens
humains et financiers et qu’il soit investi d’une mission d’information et de
promotion de l’égalité de traitement ;
· de
renforcer la formation des forces de l’ordre (formation de base et formation
continue obligatoire) en matière de connaissance de l’histoire migratoire du
pays, des instruments législatifs en matière de discrimination, des Droits de
l’Homme et en matière de relations interculturelles.
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